“送达难”是基层人民法院长期面临的难题。一是首次送达成功率不高。一审案件首次送达的成功率不高，平均在50％左右，而商事案件首次送达成功率只有约30％。许多案件往往需要两次甚至三次以上反复送达。二是送达工作耗时过长。送达期间在案件审理期限中所占比重较大。（）为此，法学界与法院都在探索新方法。随着城市网格化管理的不断推进，基层网格组织协助送达已具备基础运行条件。以笔者所在的W市人民法院为例，该市法院2018年率先与W市网格管理中心签订协议，协助工作已在辖区内全面展开。经过一段时间试行，实践效果明显，深受各方好评。

一、协助送达工作运行情况与面临的问题

（一）协助送达工作运行情况

以W市基层网格管理中心为例，该市已初步构建全市网格化管理体系：W市城区15个社区共划分了118个网格，经过统一招录、统一培训后按照“一格一员”的标准选配118名网格管理员，实现对城区网格化社会管理和数字化城市管理的全覆盖。……2014年全面完成农村网格化管理建设，全市12个镇处、326个村（社区）共划分了2426个网格，配备了326名网格信息管理员和2426名网格信息员。同时，建立了全市上下统一的“四位一体”的组织体系，即在市级层面，成立“W市网格管理中心”，与H市网格管理中心实现互联互通；在镇（处）层面，统一设立了网格管理分中心；在村（社区）方面，按照“七有”标准成立网格管理站，中心、分中心、网格管理站实现互联互通，资源共享，组织建设与基层行政区划和组织体系完全融合。而网格管理员承担了“六大员”的工作任务，即：社区信息采集员、政策宣传员、城市管理员、纠纷调解员、安全巡查员、居民服务员。网格中心具有网格员日常巡查情况清，服务居民情况熟的优势，……为市民提供“全方位、全天候、零距离”服务，为构建“智慧W市”提供强有力的信息支撑。（）经过一年时间的运行，W市辖区范围内的邮寄送达全部转换为协助送达，需要寻找受送达人及其家属的直接送达与留置送达均由网格员完成。实践证明，网格组织具备基层行政组织与社会服务平台双属性，是实现协助送达最佳的外部力量。

（二）协助送达相关法律规定滞后

在我国，传统的送达方式只有六种，即直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达、公告送达。（）后法律新增了电子送达，但未明确规定协助送达的相关内容。只有《最高人民法院关于进一步加强民事送达工作的若干意见》第十六条“在送达工作中，可以借助基层组织的力量和社会力量，加强与基层组织和有关部门的沟通、协调，为做好送达工作创造良好的外部环境。有条件的地方可以要求基层组织协助送达，并可适当支付费用。”其中基层组织与社会力量是否包含基层网格组织并未予以明确，且该《意见》效力级别为司法解释性质文件，法律层次过低。

（三）协助送达作为一种独立的送达方式地位不明确

1．协助送达与直接送达、留置送达不同

（1）送达主体不同。协助送达的主体是网格组织，直接送达与留置送达的主体是法院。

（2）权责来源不同。直接送达、留置送达主体权责来源于法律直接规定，协助送达主体权责来源于法院委托。

　2．协助送达与委托送达不同

（1）受托主体不同。委托送达是指受诉法院直接送达诉讼文书有困难时，委托其他人民法院代为送达的送达方式。（）委托送达的受托主体是其他人民法院，专业化程度高，权威性强；协助送达的受托主体是网格组织，为融基层行政于一体的社会服务机构，专业化程度低，权威性弱。

（2）受托的范围不同。委托送达的受托主体除了代为送达，还可受托代为调查等法律事务。而网格组织仅限于代为送达，属于法院法定职责的专业性工作则不能代为处理。

3．协助送达与电子送达、邮寄送达、公告送达不同

（1）主体不同。协助送达的主体是网格组织，而后三种送达方式主体是法院。

（2）运用的工具不同。电子送达是通过电子通信网络设备传输方式，邮寄送达是通过EMS法院专递方式，公告送达是通过登报或张贴公告方式送达，协助送达则是网格员通过直接交付或留置方式送达。

4．协助送达与转交送达不同

后者专指通过有关部队团以上单位的政治机关、监所、劳动改造单位、劳动教养单位代为转交。（）转交送达只适用于专门对象，并非普遍适用的送达方式。协助送达则无限制，是可以普遍适用的送达方式。

综上，协助送达与其他七种送达方式存在较大差异，但法律并未将协助送达明确规定为一种独立的民事送达方式，亦未出台具体操作细则，不利于协助送达发挥其独特优势。

二、理想送达制度的三个价值维度

协助送达在实践中取得了良好的效果，但应如何整合到现有民事送达体系中，适用顺位如何。对于这些深层次问题，我们需要全面分析民事送达制度，用一种根本性、基础性分析方法，透析民事送达制度的本质、确定理想送达制度的价值维度。民事送达制度要解决的主要矛盾是有限的法院资源与艰巨的送达任务之间的矛盾，作为审判、执行程序顺利开展的前提，理想送达制度必须能实现送达准确、高效率、低成本三大价值。在解决“送达难”同时实现“送达好”。

（一）“准确”是民事送达制度的基础价值。若不能将法律文书准确送达给受送达人，审判、执行等核心程序的功能与公正性就无法实现，因此“准确”是民事送达制度首先要实现的基础价值。原告起诉必须有明确的被告，这要求送达主体在送达过程中首先确认受送达人的身份，其次要确保受送达人收悉法律文书的内容，最后在双方之间建立符合法律规范的互动关系，为下一步核心程序的开展打下坚实基础。

（二）“高效率”是民事送达制度的核心价值。民事送达的价值追求在于高效率低成本地完成送达。对于民事送达的价值追求来说，效率是非常重要的。（）案多人少是目前基层人民法院面临的现实困境，很多的情况下不是无法送达，而是不能及时送达。一方面法院有限的人力物力难以及时送达海量的法律文书，另一方面法律规定了严格的审理期限。同时国家、社会及人民群众对高效司法寄予厚望，希望法院提升结案效率，及时化解社会纠纷。实践证明，传统低效的送达方式最终会被新型高效的现代送达方式取代。

（三）“低成本”是民事送达制度的经济价值。司法运行有严格的成本约束，法院作为体制内的预算单位，费用支出有固定上限。相对于送达程序，审判、执行等核心程序需法院投入更多的资源。因此在保证送达工作准确与高效率的同时，送达制度运行成本越低就越受到法院的欢迎，基层人民法院有天然的动力去降低送达制度的运行成本。

三、三大价值维度视角下的民事送达方式分析与比较

（一）直接送达与协助送达

直接送达是指由人民法院派专人将诉讼文书或者其他法律文书直接交给受送达人。（）

1．协助送达的准确性接近直接送达

（1）直接送达在所有送达方式中准确性最高。直接送达是送达的一般原则，其为确保当事人获得有效通知的最佳方式，是送达的“黄金标准”。（）由于送达关系到诉讼参加人的正当程序权利能否得到切实有效的保护，而交付送达即直接送达是最有效的送达方式，因此各国立法都规定应当以交付送达为原则。（）我国法律明确规定直接送达为第一顺位。

（2）协助送达准确性接近直接送达。以W市为例，协助送达仿照直接送达模式，网格员接受送达业务培训后，开展工作时两人一组，采用直接交付与留置方式送达，工作流程与工作标准同直接送达，留置过程会进行拍照记录。网格员平时因行政事项、社会服务与受送达人接触较多，对受送达人家庭背景比较了解，能调动的行政资源、社会资源更丰富，可以更准确辨识出受送达人及其家属。网格员能接触基本案情，可作为受送达人与法院之间沟通的桥梁。

2．协助送达比直接送达更高效

（1）直接送达适用的情形。原告起诉时会提供受送达人的地址与联系方式，按照送达流程，法院会先直接联系受送达人，如果受送达人愿配合送达工作，同意到法院领取文书，或同意用微信、短信、电子邮件等电子方式送达，或愿提供送达地址进行邮寄送达，完成开庭前送达工作并不难。

（2）协助送达解决的难点。很多情况下原告提供的受送达人信息不准确，甚至错误，或受送达人拒绝配合送达。而在开庭之前，受送达人一般未填写送达地址确认书，按原告填写的信息邮寄往往无法送达，法院需要按原告提供的地址或户籍地址去寻找受送达人及其家属，这种情况下送达面临巨大困难，需要耗费大量时间精力。此时，法院可以将相关工作委托给网格组织协助送达。

（3）协助送达的巨大优势。寻找受送达人及其家属过程中需要多方打听情况，但附近居民大多不愿提供帮助，甚至提供虚假信息，承办法官、辅助人员平时工作繁忙，能用于送达的时间有限，如果找不到受送达人，就只有采取公告送达。而网格组织平台优势明显，触角广泛，信息透明、资源丰富。网格组织能调动更多的行政资源与社会资源，其自身与社区居委会、村委会融为一体，网格员很多是由居委会、村委会的内部人员担任，能获得社区组织和村委会的直接协助。且网格员平时工作就是深入每家每户处理行政事务、提供社区服务，在寻找受送达人及其家属的过程中，网格员更加高效。协助送达第一次实现了庞大的行政资源与社会资源为法院所用，这是其他送达方式难以比拟的优势。

3．协助送达比直接送达成本更低

送达工作只是法院工作中的一小部分，法院大量资源要投入到审判与执行程序中，能用于送达工作中的时间精力都有限。相比之下，网格员更加准确高效，法院只需要给予一定经费保障就可以调动网格组织庞大的平台资源，省去了法院大量人力与物力。

（二）留置送达与协助送达

留置送达是指受送达人无法律上的正当理由而拒绝签收诉讼文书时，由送达人将诉讼文书置放于受送达人住所或从业场所即视为送达的制度。（）留置送达是交付送达的变形。（）

1．协助送达可将法院部分留置送达转化为网格员直接交付送达

凭借网格组织的平台优势，网格员比法院工作人员更能直接接触、识别、寻找受送达人及其家属，可以将部分法院留置送达转化为网格员直接交付法律文书到受送达人及其家属手上，从而提高了送达的准确性。

2．协助送达可采用网格员留置交付的方式替代法院留置送达

协助送达最重要的功能就是寻找受送达人及其近家属进行直接交付或留置交付。以笔者所在的W市为例，辖区内网格员在送达的过程中也获得授权采用拍照记录的方式实行留置交付，其实践效果与法院留置送达一致，而且比法院工作人员效率更高，成本更低，可以起到替代作用。

（三）邮寄送达与协助送达

邮寄送达是通过全球邮政特快专递（简称EMS）法院专递向受送达人邮寄诉讼文书。（）邮寄送达在实践中运用广泛，但存在很多缺陷。邮寄送达中的“签收”问题是法院送达工作中的难点，且因为邮寄送达是由邮递员派送，法院对投递邮递员的投递工作几乎无控制能力，因此不规范投递、不规范签收等情况经常发生，法院只能重新邮寄送达或外出直接送达，这不仅造成司法资源的浪费，也阻碍了诉讼的顺利进行。（）

1．邮寄送达无法保证送达的准确性

（1）邮寄送达结果处于不确定状态。“送达难”，最难的是送达开庭传票、诉讼文书等应诉材料，若法院事先未与受送达人取得联系，或原告提供的信息不准确，受送达人不愿配合送达，未确认送达地址的情况下，只根据原告提供的信息进行邮寄，邮寄的结果基本上处于不确定状态。受送达人是否收到法律文书、是否知悉法律文书内容，是否能参加庭审均无法确定。即使法院与受送达人取得联系，受送达人确认其送达地址，邮寄过程中仍存在较大不确定性。邮递员不掌握案情，不接触法律文书，难以确认受送达人的身份，不能保证受送达人收悉法律文书的内容。

（2）邮寄送达过程缺乏记录与反馈。实践中很多邮件反复投递、甚至退回，导致已安排好的庭审无法如期举行，法院不得不频繁变更开庭时间，重新通知其他受送达人，这严重扰乱了审理进程，导致案件审理超期。邮递过程中，法院无法确定邮递员是否认真识别了受送达人的身份，无送达回证签字确认，无拍照记录，无代签人身份与联系方式证明，确认送达结果只有通过网络查询记录，无法保证送达的准确性。

（3）协助送达比邮寄送达更准确。网格员仿照法院直接送达模式，两人一组，送达过程中有拍照记录、有送达回证的签字，过程透明，手续完备，能告知受送达人诉讼权利义务，可记录受送达人的情况，反馈给承办法官。以笔者所在的W市基层人民法院为例，该市法院与基层网格管理中心签订协议，明确约定辖区内用协助送达替代邮寄送达，实践效果良好，大幅提高了送达的准确性。

2．辖区内协助送达比邮寄送达更高效

依托发达的物流行业，邮寄送达倍受法院青睐。但高效的基础是准确的受送达人信息，若信息不准确，邮件投递期限就会延长，甚至退回，导致重复送达的情形出现，效率反而会大幅降低。而网格组织依托强大的服务平台，即使原告填写的地址、电话不准确，也能主动寻找受送达人，通过各种途径送达法律文书。以W市为例，网格员调动各方资源、运用多种方式寻找受送达人及其家属，最终成功送达的例子比比皆是，深受法院好评。

3．协助送达比邮寄送达成本更低

目前邮寄送达都是采用EMS法院专递的方式，按件计费，成本比较高，如果邮件退回，还可能需要重复投递。而协助送达费用可以协商谈判，支付方式灵活，规模化成本低。以笔者所在的W市人民法院为例，该院与网格组织达成“最低经费保障＋按件计费”的结算模式，随着案件数量增多，总体费用更优惠。

（四）电子送达与协助送达

电子送达是指经受送达人同意，人民法院可以采用传真、电子邮件等能够确认其收悉的方式送达除判决书、裁定书、调解书之外的诉讼文书。（）

1．两者都能实现准确送达

（1）满足生效规则的电子送达准确性高。电子送达有到达生效与收悉生效两种生效标准。对受送达人在事前送达约定和送达确认过程中主动提供或确认的电子地址，适用到达生效主义，送达信息到达该电子地址即为有效送达。在非当事人主动提供地址的情况下，法院向常用电子地址或者能够获取的其他电子地址送达的，适用收悉生效主义。（）若受送达人同意用短信、微信、邮件等电子通信设备接收法律文书，在确认受送达人身份，确保受送达人收悉法律文书内容的前提下，电子送达能实现高准确性。

（2）协助送达有直接交付的优点。电子送达中，法院工作人员不能当面交付，只能交付法律文书的电子版，而协助送达能现场确认身份并直接交付。

2．电子送达效率最高，协助送达可予以补充

（1）电子送达公认效率最高。只要满足电子送达生效标准，就可以突破时间与空间的物理限制，通过通信网络设备在几秒钟内完成电子传输送达。

（2）协助送达能弥补电子送达不足。电子送达有生效规则的限制，且判决书、裁定书、调解书不适用电子送达。还有因技术原因无法送达，或受送达人拒绝电子送达等原因导致送达不能。这种情况下，可以补充适用协助送达。

3．电子送达成本最低

电子送达突破了时间与空间的物理限制，可以通过电子通信设备在极短时间内将法律文书送达，耗费成本最低。

（五）委托送达与协助送达

1．委托送达与协助送达准确性相当

协助送达目前基本上适用于辖区内的送达，委托送达则基本适用于辖区外的送达。委托送达的受托主体是其他人民法院，专业化程度高，送达效果等同直接送达。协助送达亦是通过交付方式送达，两者准确性相当。

2．委托送达效率低

首先法院内部的委托流程非常繁琐，其次全国基层法院工作都比较繁重，承办法官及辅助人员平时时间非常宝贵，普遍对外地法院委托送达积极性不高，再者没有有效的奖励惩罚机制，故导致委托送达效率低下。

3．委托送达成本高

委托送达效果等同于直接送达，但无法降低民事送达制度运行的成本，只是将成本在不同法院之间进行转移，而且增加了额外的委托成本。

（六）转交送达与协助送达

两者适用对象不一样。转交送达适用有严格的限制，不具备普适性，实践中采用转交送达的案件非常有限。而协助送达作为一种普适性的民事送达方式，可以在实践中广泛采用，两者没有可比性。

（七）公告送达与协助送达

公告送达是指法院以张贴公告、登报等方式，在受送达人下落不明或用其他送达方式均无法送达的情况下，将需送达的诉讼文书公之于众，经过法定期间，即视为送达。（）公告送达是一种“兜底送达方式”，也是一种“法律拟制送达”，具有普遍适用性。（）

1．公告送达的准确性最低

公告送达只是一种法律拟制送达，具有推定功能，实质上无法确定受送达人是否收悉法律文书的相关内容，随之而来的开庭缺席审判的情形比较多。理想的送达制度应尽可能减少公告送达使用。

2．公告送达的效率最低

（1）公告流程长。法律规定自公告之日起60日视为送达，同时给予被告15天答辩期及30天的举证期，公告之日至开庭之日一般长达3个多月。

（2）普通审理程序时间长。公告送达案件适用普通程序审理，案件从立案－分配到承办法官－穷尽各种送达途径－公告送达开庭应诉材料－开庭审理－判决－公告送达判决，整个流程下来经常超出了普通程序的审理期限。实践中，很多简单的案件，因为公告送达致使审理超期，严重拖累了法院整体结案效率，导致人民群众对法院满意度降低。

3．公告送达的成本最高

法律规定公告送达前需要穷尽其他的送达途径，穷尽各种送达途径成本就不低，最后还要在报纸上刊登公告，支付公告费用，导致公告送达整体成本高昂。

4．协助送达可减少公告送达数量

（1）协助送达可以起到过滤的作用。协助送达为公告送达增加了一层过滤网，为后者打下更加坚实的基础。基于网格组织的平台优势，网格员会通过各种方式联系受送达人及其家属，尽可能增加成功送达的可能，从而减少公告送达的数量。

（2）协助送达可以提升公告送达效率。以笔者所在的W市基层人民法院为例，网格员在尽一切可能的情况下若还是无法找到受送达人或其家属，他们会借助网格组织平台，让基层居委会、村委会等单位开具受送达人下落不明的证明。经承办法官核实后，就可以启动公告送达程序。网格组织开具证明比法院工作人员找居委会、村委会等做调查笔录更方便、快捷，是协助送达工作中一大亮点。

四、民事送达方式顺位重构

上文从理想送达制度的三个价值维度详细分析了协助送达与其他送达方式的优点与不足，为我们进一步理顺各种民事送达方式的适用顺位，整合协助送达，构建高效的民事送达体系提供了基础。民事送达体系也只有作为一个多层次的整体进行灵活运用才能发挥其最大的效能。

（一）直接送达、电子送达、基于送达地址确认的邮寄送达属于第一顺位

1．直接送达属于第一顺位

直接送达是人民法院送达法律文书的基本原则，凡是能够直接送达的，都应采用直接送达的方式。

2．电子送达同属于第一顺位

（1）立法层面应明确电子送达优先适用的顺位。“电子送达天生的优势使其发展前景广阔，可大大提高司法系统办案的效率，方便、快捷。”（）实践中，电子送达特别是微信送达成为基层法院首选的送达方式。在符合生效规则的前提下，电子送达准确性同直接送达，又突破了时间与空间的物理限制，送达效率最高，送达成本最低，应优先适用。

（2）立法层面应扩张电子送达适用条件。民事诉讼法规定电子送达应取得受送达人同意，明确了电子送达确认与告知程序。《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》第15条第2款明确了默示同意规则，具体情形包括：对电子送达作出过事前或事中的约定，或者事后作出认可。（）我们认为法院工作人员通过电子方式与受送达人取得联系后，如果确认该电子通信设备及账户为受送达人所有，则受送达人无法定理由不能拒绝电子送达。法院要求受送达人提供地址，受送达人亦不得拒绝，否则其法律效果应视同受送达人拒绝签署送达地址确认书。

3．基于送达地址确认的邮寄送达同属于第一顺位

受送达人通过口头、书面、电子方式或其他形式确认其送达地址后，该地址应成为法院准确送达与推定送达的依据，受送达人不得拒绝，法院可以优先予以适用。

综上，可赋予受送达人一定的选择权，在尊重其意愿的前提下灵活适用。

（二）协助送达属于第二顺位

1．协助送达有补充送达功能

若上述第一顺位送达方式无法送达时，法院工作人员需要到受送达人住址或户籍地址去寻找受送达人或其家属。相关工作可委托协助送达完成。

2．辖区内协助送达可替代邮寄送达

以笔者所在的W市为例，辖区内邮寄送达已被协助送达取代，无论是准确性，还是效率与成本，送达效果都比邮寄送达要好。

（三）留置送达属于第三顺位

1．辖区内协助送达可以替代留置送达

协助送达中网格员可以通过直接交付或拍照留置方式送达法律文书，基本上可以替代法院辖区内法院工作人员的留置送达。

2．辖区外留置送达

在基层人民法院辖区外，因目前尚无全国性或区域性的协助送达协议，辖区外难以实现协助送达，但仍可以适用留置送达。

（四）委托送达属于第四顺位

1．委托送达适用于辖区外送达

协助送达目前在基层人民法院处于探索运行状态，还难以解决辖区外的送达问题。委托送达通过法院系统内部协作，凭借其他法院的专业优势及对当地情况的熟悉，在辖区外能起到比较好的送达效果。

2．提升委托送达效率

实践中基层人民法院委托外地法院送达的并不普遍，而大多采用邮寄送达方式。若能改进全国法院系统内部委托送达流程，构建高效统一协作平台，提升委托送达效率，凭借委托送达自身的准确性，其还是大有可为。

（五）无送达地址确认的邮寄送达属于第五顺位

若法院无法联系受送达人，不能确认其送达地址，只根据原告提供的信息进行邮寄，邮寄结果基本上脱离了法院的控制，应予以限制适用，只能作为公告送达前的一种穷尽途径。

（六）转交送达是一种专门性送达方式

转交送达有严格的限制对象，只要满足其构成要件，就可以不适用其他的送达方式，直接予以适用。作为一种专门的送达方式，应排除在普适性的送达体系外，单独作为一个专门性的系列。

（七）公告送达属于最后顺位

公告送达有准确性最低、效率最低、成本最高的缺点。作为一种法律拟制送达，在穷尽其他送达途径前不能予以适用。

总结如下图：

五、结语

协助送达作为一种新型的民事送达方式，凭借网格组织平台优势，第一次实现了让庞大的行政资源与社会力量为法院送达工作服务，在实践中取得了良好效果。协助送达填补了民事送达体系的空白，能与其他送达方式相互衔接配合，提升送达工作效率。我们应高度重视实践成果，及时总结经验，在立法层面明确协助送达的独立地位，制定操作细则，予以推广运用，从而打通解决“送达难”的最后一公里。